Содержание реформы местного управления Петра 1

Причины и предпосылки реформы

Административно-территориальное деление Российского государства к концу XVII века представляло собой деление на уезды и разряды.

До XVI века уездами руководили княжеские наместники, с XVII века — воеводы. В их руках были не только административные полномочия, но также военные и судебные.

В XVI—XVII веках с целью более успешного управления государством и войском создаются разряды. Вначале они были образованы только на приграничных землях, позже их количество увеличилось.

По реформе 1680 года к разрядам были приписаны отдельные полки: Московский, Владимирский, Смоленский и т.д.

Разряды представляли собой нечто вроде военных округов и послужили предпосылкой для создания губерний.

К началу XVIII века система местного управления устарела и не могла отвечать вызовам времени. Петр I интересовался всеми эффективными инструментами, которые использовались в Европе. Это касалось и управленческих решений. Более всего ему по душе пришлась шведская система местного самоуправления, которую он попытался воспроизвести в России. При этом не полностью копировались шведские учреждения, а создавалось их подобие с учетом российской специфики.

Причины проведения реформы:

1. Прежняя система деления государства на разряды и уезды устарела.
2. Повсеместно наблюдались злоупотребления со стороны воевод и других чиновников.
3. Связи между центром и местами были сложными и запутанными.
4. Уезды были очень разными по размеру, требовалась их унификация.
5. Существовали большие сложности со сбором налогов и содержанием армии.

Цель

На первом этапе проведения реформы ее главной целью было создание эффективной системы получения налогов из провинций. Шла Северная война и существовала острая потребность в улучшении финансирования армии и флота. Необходимо было наладить быстрый приток средств из мест в центр для закупки снаряжения, обмундирования и продовольствия для войска.

В 1718—1719 годах, когда Северная война уже шла к завершению и все основные битвы были выиграны, Петр 1 задумался о более эффективном управлении в условиях мирного времени. В это время проходил второй этап реформы, в ходе которого учреждались коллегии и вводились губернии. Целью второго этапа реформы было создание современной и эффективной системы местного управления по лучшим европейским образцам.

Суть

Содержание реформы заключалось в упразднении неэффективных элементов старой системы управления и внедрении новых государственных учреждений по европейскому типу. За основу преимущественно бралась шведская модель местного управления.

Губернская реформа

В 1708 году территория Российского государства была поделена на восемь крупных губерний. Во главе новых административно-территориальных единиц Петр 1 поставил своих ближайших сподвижников, которые были его доверенными лицами.

Таблица «Первые губернии России»

Позже было образовано еще три губернии:

• Рижская (1713);
• Нижегородская (1714);
• Астраханская (1717).

Смоленская губерния в 1713 году была упразднена. Отдельные ее части вошли в состав Московской и Рижской губернии. Восстановлена она была уже после смерти Петра 1.

Первоначально в обязанности губернаторов не входило благоустройство вверенных им земель. Главное их предназначение заключалось в выполнении следующих функций:

• своевременный и эффективный сбор налогов;
• поставка в армию положенного числа рекрутов;
• обеспечение армии продовольствием;
• в случае необходимости — расквартирование и содержание войска;
• поиск и доставка необходимых работников для нужд государства — например, на строительные работы в Санкт-Петербурге;
• недопущение волнений и бунтов.

Петр 1 благоволил к тем губернаторам, которые поставляли рекрутов и работников сверх нормы, а также вовремя справлялись с доставкой финансирования и продовольствия. В случае недобора губернатора могли ждать разные взыскания вплоть до конфискации имения.

С целью внедрения элементов самоуправления и ограничения губернаторской власти с 1712 года учреждался институт ландратов. Предполагалось, что это будет совет при губернаторе, состоящий из дворян, избираемых в городах или провинциях.

Формально ландраты не подчинялись губернатору и должны были представлять собой противовес всесилию губернаторской власти. На деле распоряжение Петра выполнено не было — Сенат утверждал списки ландратов, которые подавали сами губернаторы. Реального политического веса ландраты не имели и фактически представляли собой доверенное лицо губернатора в уезде.

Второй этап губернской реформы проходил одновременно с преобразованием всей системы государственного управления. На смену отжившим свой век приказам пришли учреждения нового типа — коллегии. Это потребовало изменений и в системе местного управления.

Указом от 26 ноября (7 декабря) 1718 года в России вводилось административно-территориальное деление по шведской модели. Вся территория страны делилась на административно-территориальные единицы трех уровней: губернии, провинции и дистрикты. При каждой ступени создавалась соответствующие местные органы управления.

Таблица «Административно-территориальное деление России по указу от 1718 года»

Во главе дистриктов стояли земские комиссары. Решение об их назначении принималось в Камер-коллегии. С 1724 года часть комиссаров стала избираться на местных уездных собраниях.

Основные задачи земских комиссаров:

• сбор подушной подати и других повинностей;
• рекрутский набор;
• наблюдение за состоянием дорог и мостов;
• сбор провианта и фуража для военных;
• содействие поимке преступников;
• выполнение распоряжений воеводы и камерира.

Провинции возглавлялись воеводами. Они назначались в Сенате и должны были отчитываться перед ним, а также перед соответствующими коллегиями. Губернатору они должны были подчиняться только в военном деле.

Обязанности воевод:

• наблюдение за внешней и внутренней безопасностью в провинции;
• помощь камериру в сборе налогов;
• обеспечение эффективности набора рекрутов;
• надзор за финансовым управлением;
• выявление вражеских шпионов;
• внесение предложений по поводу развития промышленности и торговли.

Губернаторы назначались императором и подчинялись лично ему. Они не только возглавляли гражданское управление, но были командующими войсками, расположенными в их губернии.

Городская реформа

Преобразования в управлении городами Петр 1 начал еще в 1699 году. Он вернулся из путешествия по Европе и решил внедрить множество нововведений. Первым изменением стало переименование земских старост в земских бурмистров и учреждение Бурмистерской палаты.

Функции Бурмистерской палаты:

• сбор податей и пошлин с посадского населения;
• справедливое распределение повинностей;
• хранение собранных средств и своевременная их выдача на государственные нужды царю;
• продажа гербовой бумаги;
• контроль над городским самоуправлением;
• разрешение споров посадских людей по гражданским и торговым искам.

В зависимости от способности платить налоги посадские люди делились на две большие категории:

1. Регулярные — горожане, способные на постоянной основе нести возложенные на них повинности (купцы, ремесленники).
2. Подлые — люди, работающие по найму и не имеющие стабильного заработка (чернорабочие, работники низких квалификаций).

Значение Бурмистерской палаты падает после введения в 1708 году губерний. Сбор налогов и многие другие функции Ратуши переходят к губернским учреждениям.

Главные преобразования в области городского самоуправления происходили в 1720—1724 годах. В 1720 году был создан Главный магистрат, который должен был курировать самоуправление во всех городах. Его первым президентом стал князь Юрий Юрьевич Трубецкой.

Источник: rus.team

Задачи Главного магистрата:

1. Учреждение магистратов во всех городах.
2. Снабжение магистратов уставами.
3. Контроль над сбором налогов и работой полиции в городах.
4. Утверждение решений по уголовным и гражданским делам, которые принимались на уровне городовых магистратов.
5. Содействие увеличение количества мануфактур.

В зависимости от размера городов они делились на пять разрядов. Городовые магистраты с выборными должностями и сложным устройством предполагалось учредить только в крупнейших городах. В более мелких — только вводились должности бургомистров и отдельные элементы самоуправления.

Таблица «Деление городов на разряды по городской реформе Петра I»

Функции городовых магистратов:

1. Исполнение распоряжений Главного магистрата.
2. Учреждение полиции и надзор за ее деятельностью.
3. Осуществление судебной власти над посадским населением (за исключением политических дел).
4. Обустройство госпиталей, учебных и благотворительных заведений.
5. Обеспечение пожарной безопасности городов.

В крупных городах в магистраты входили:

• президент;
• три бургомистра;
• шесть ратманов.

Как восприняли

Реформа местного самоуправления была воспринята населением неоднозначно. Консервативно настроенная часть публики всячески сопротивлялась переменам. Трудности с внедрением нововведений осознавал и Петр 1. По его указу половина выборных членов Главного магистрата должны были быть иностранцы, хорошо владеющие русским языком. Это говорило о том, что сложно было найти достаточное количество прогрессивных людей среди местного населения, которые были бы эффективными проводниками реформ царя.

Чиновники на местах старались управлять по-прежнему в традиционном административно-командном стиле. Независимость отдельных выборных должностей от губернаторов была только формальной. Одновременно с этим сохранились традиционные элементы самоуправления — например, старинные мирские сходы. Городовые магистраты часто становились только «прослойкой» по передаче распоряжений от центральной власти к традиционному посадскому самоуправлению.

Итоги

К положительным итогам проведенных реформ можно отнести следующие:

1. Возросла эффективность сбора налогов.
2. Улучшилось снабжение армии и флота.
3. Были введены отдельные элементы самоуправления.
4. Произошло укрепление вертикали власти, усилилась связь центра и провинций.
5. Произведено более удобное административно-территориальное деление государства.

Минусы:

1. Усиление давление из центра на места.
2. Повышение налогового бремени.
3. Разрастание бюрократического аппарата.
4. Формальный характер многих нововведений.
5. Отсутствие четкого разделения между административной и судебной властью.

Значение

В результате преобразований Петра 1 была заложена основа государственного и местного самоуправления, которая с небольшими изменениями просуществовала до реформ Екатерины Великой. Была сделана попытка улучшить систему управления в России за счет внедрения лучших европейских образцов.

Реформаторский энтузиазм прогрессивного царя столкнулся с суровой объективной реальностью. Многие слои населения были не готовы к переменам, поэтому ряд нововведений остался только на бумаге, часть распоряжений трактовалась в формальном или волюнтаристском ключе.

В ходе реформы укрепилась вертикаль власти, Россия получила необходимые средства для ведения успешной внешней политики и продвинулась на пути к установлению абсолютизма.